作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（ppp）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为ppp项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委ppp专家库成员、财政部ppp中心法律专家、财政部第三批ppp示范项目评审专家，多省ppp入库专家，多个学术机构ppp专家。靳律师多次参加ppp项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构ppp培训讲师。
最近一周“养老”似乎成了热词，那边资本市场上，2017年8月15日烟台正海磁性材料股份有限公司发布的2017年度半年报透露了第九大流通股股东--基本养老保险基金八零二组合；紧接着8月18日，基本养老保险基金八零二组合的身影也出现在九阳股份有限公司的2017年度半年报中，这意味着养老保险资金正式开启入市大幕。这边ppp领域，养老产业再次成为关注的重点，2017年8月14日，财政部、民政部、人社部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号）（“《实施意见》”），鼓励运用ppp模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展。
据联合国统计，到本世纪中期，中国将有近5亿人口超过60岁。要满足如此众多的老年人的养老需要，对国家和社会养老服务的供给能力无疑是巨大的挑战。此前，2015年4月7日发改委印发《养老产业专项债券发行指引》（发改办财金[2015]817号）（“《指引》”），鼓励营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券，用于建设养老服务设施设备和提供养老服务。《指引》发布后，陆续有养老产业专项债券面世，如2016年郴州市新天投资有限公司养老产业专项债券等，但是这些养老产业专项债券发行主体大多是地方城投公司，社会资本并未能参与到养老服务的供给环节中。2017年3月7日，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发[2017]21号），明确要求各省级人民政府负责引导社会资本以ppp模式参与养老服务机构建设运营。如果说《意见》还只是提出原则性的要求，《实施意见》则是对以ppp模式提供养老服务提出了更明确的指引，其中亮点颇多。
从ppp项目社会资本方性质来看，《实施意见》延续了财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）的精神，将本级政府所属尚未转型的融资平台公司、控股国有企业均排除在养老服务项目的社会资本方范围之外。这样的限制主要是为了防止ppp项目成为变相的地方融资平台，借ppp项目融资之名行地方政府融资之实。
从ppp项目内容来看，《实施意见》突出养老服务ppp项目的基础性和普惠性。市场上不少房企推出的“养老地产”、“酒店式养老”等高端养老概念层出不穷，但是热闹是他们的，基础性养老什么都没有。发展高中低端多层次养老服务体系的同时，我们必须意识到，面对未富先老的国情，发展基础性养老才是当务之急，服务于大多数人的基础性养老才是金字塔的基础。因此，《实施意见》再提出要以市场为导向的同时，更加强调要“优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展”。
从ppp项目的操作方式来看，相较于新建养老机构，《实施方案》更加鼓励政府将现有公办养老机构、机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等交由社会资本方运营管理。充分利用现有的资源，通过养老服务ppp项目盘活政府存量资产的同时，也能有助于解决市场上的存量商业物业。
从ppp项目的回报机制来看，除了常见的政府付费、使用者付费模式，《实施意见》还提出了开发性资源补偿回报方式。开发性资源补偿方式（rcp）通常是指政府将项目周边一定数量的资源的开发权出让给项目公司，以基础设施、公共服务项目捆绑商业性项目的方式提高项目公司的整体盈利能力。公益性养老项目加体育健身、医疗、文化娱乐等商业性运营内容，对社会资本而言，将更具吸引力。同时，对于养老产业ppp项目来说，关键不是养老机构和设施的建设，真正的重点和难点是养老机构的运营、维护和管理。因而《实施意见》强调财政资金投入应当从补建设向补运营转变。
从ppp项目融资来看，此前，人民银行、民政部、银监会等五部委联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发[2016]65号）（“《指导意见》”），要求“创新适合养老服务业特点的贷款方式，探索拓宽养老服务业贷款抵押担保范围，加大对养老领域的信贷支持力度。”简单的说，就是从银行、证券、保险等多个领域提升金融支持。《实施意见》鼓励社保资金、保险资金等以多种方式参与养老服务ppp项目建设，可谓是在《指导意见》的基础上锦上添花。
从上述各部委发布的相关政策文件来看，鼓励政策、融资支持都已经到位。《实施意见》提出，各级财政、民政、社会保障部门将推出一批养老服务业ppp示范项目，打造项目样板和标杆。接下来怎样在养老服务产业领域大展拳脚，就得看各位的了。
